Półmetek rządu - cenzurki dla Ministerstw

Rządy Zjednoczonej Prawicy dotarły do połowy kadencji. To dobra okazja, by syntetycznie ocenić gospodarcze dokonania, konieczne kontynuacje, zaniechania i braki ekipy Beaty Szydło. Pod lupę bierzemy rozwój gospodarczy, finanse państwa, przedsiębiorczość, infrastrukturę i budownictwo oraz energetykę. Nowe rozdziały napisze już Rada Ministrów pod nowym przywództwem – premiera Mateusza Morawieckiego.

1. Silna ręka w gospodarce

Rząd mógł szampanem świętować drugą rocznicę urzędowania. Najwyższy od sześciu lat wzrost gospodarczy, niskie bezrobocie, znakomity stan finansów publicznych to niezaprzeczalne sukcesy. Rokowania na następne dwa lata? Dobre, choć to tylko wróżby...
Wicepremier (jeszcze) Mateusz Morawiecki mógł powtórzyć za Grzegorzem Kołodko - jednym z barwnych poprzedników na stanowisku sternika polskiej gospodarki: to, co ma rosnąć, rośnie; to, co ma spadać, spada.

Patrząc na wskaźniki, można by wysnuć wniosek, że zapowiadana w okresie kampanii wyborczej dobra zmiana staje się na naszych oczach rzeczywistością. Dotyczy ona jednak nie tylko wskaźników: przyspieszenia wzrostu gospodarczego czy obniżki bezrobocia (te tendencje tak naprawdę mają początek jeszcze pod rządami poprzedniej ekipy). Istota zmiany to nowy model gospodarczy.

Upraszczając - polega ona na znaczącym zwiększeniu roli państwa w gospodarce. Nikt już nie oczekuje prywatyzacji, postępuje natomiast proces odwrotny - repolonizacji, która okazuje się renacjonalizacją.

Pozostające pod kontrolą państwa PZU, wraz z państwowym wehikułem rozwojowym PFR, przejęło kontrolę nad drugim co do wielkości polskim bankiem Pekao SA. Enea i PGE zakupiły aktywa od wycofujących się z Polski francuskich koncernów Engie i EdF. Czas pokaże, czy chodzi jedynie o spełnienie narodowych ambicji, czy o rzeczywisty rozwój, bo w przypadkach obu przejęć ani na rynku finansowym, ani na energetycznym nie pojawiła się żadna wartość dodana; miliardy, które mogły trafić na inwestycje, poszły na zmiany właścicielskie.

Po części do tej kategorii można również zaliczyć uszczelnianie systemu podatkowego - działanie skądinąd konieczne. Doradcy podatkowi wskazują, że te działania wiążą się z nakładaniem na przedsiębiorców dodatkowych obowiązków. Samokontrolowanie przedsiębiorców ma wesprzeć kontrole fiskusa. Innymi słowy część obowiązków kontrolnych (np. jednolity plik kontrolny) i ryzyka związanego z oszustwami (zapowiadane wprowadzenie split payment od początku nowego roku) państwo przerzuciło na przedsiębiorców. Mają zatem nie tylko maksymalizować zysk, ale i mieć w tyle głowy troskę o interesy budżetu.

Drugim filarem filozofii gospodarczej rządu pozostaje centralizacja. Powstało - co ekonomiści postulowali od lat - silne centrum gospodarcze rządu. Niektórzy wręcz zastanawiają się, czy nie nazbyt mocne... Wyłonił się superresort rozwoju (ze scalenia ministerstw rozwoju regionalnego i gospodarki), z czasem połączony "unią personalną" z ministerstwem finansów. Nikt nigdy przedtem nie miał w polskiej gospodarce tak silnej pozycji!

Inną cechą rządu Zjednoczonej Prawicy jest jednak prymat polityki, stąd silna pozycja wicepremiera nie zawsze przekłada się na moc decyzyjną, by wspomnieć zawirowania opóźniające przyjęcie przez rząd sztandarowego dokumentu - Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju czy też odkładane dokończenie zmian w systemie emerytalnym i utworzenie Pracowniczych Planów Kapitałowych.

Jak to wszystko wpływa na gospodarkę? Wydaje się, że jednak nieźle. Miejmy jednak na uwadze, że dzisiejsze plony to - tak bywa - efekt zasiewów z poprzednich lat. Gdy Mateusz Morawiecki chwali się inwestycjami Mercedesa czy Lufthansy, warto pamiętać, że negocjacje w sprawach takich inwestycji trwają zazwyczaj kilka lat. Chwała Morawieckiemu, że zdołał je doprowadzić do końca.

Z tego wynika ważny wniosek: o rzeczywistym sukcesie rządów będzie świadczyło nie tylko to, czym się Zjednoczona Prawica pochwali na zakończenie kadencji, ale to, czym się będą mogły pochwalić następne ekipy.

2. Nieodparty czar wskaźników

Nie sprawdziły się - przynajmniej dotychczas - prognozy liberalnych ekonomistów, że realizacja przedwyborczych zapowiedzi PiS, dotyczących wydatków socjalnych, spowoduje budżetową katastrofę. Oto budżet ma się najlepiej od początków transformacji.

Nadwyżki budżetowe po październiku (2,7 mld zł) to marzenie każdego polskiego ministra finansów minionego ćwierćwiecza. Ale napawać się takim sukcesem mógł dopiero kierujący tym resortem Mateusz Morawiecki. Sukces? Niewątpliwy. Tyle że zwycięstwo w nawet znaczącej bitwie nie oznacza jeszcze wygrania wojny.

Niewątpliwy sukces wicepremiera to skuteczna walka z wyłudzeniami podatków. Za październik wpływy z VAT były o 21,7 proc. wyższe niż rok wcześniej. Czyli o prawie 24 mld zł. Większe okazały się też - choć w znacznie mniejszym stopniu - należności z PIT i CIT. Tu zanotowano przyrost odpowiednio o 8 i 12 proc. Owe wyniki są też efektem niezłej koniunktury gospodarczej - zarówno polskiej jak i europejskiej.

O dobrych wynikach gospodarki - wzrost o 4,9 proc. w III trzecim kwartale liczony rok do roku - zdecydowała przede wszystkim konsumpcja. To z jednej strony rezultat działań rządu i Programu 500 plus, za sprawę którego wlewa się na rynek co miesiąc 2 mld zł gotówki - jego beneficjenci przeznaczają pieniądze w większości na bieżące zakupy, które są jednym z powodów wzrostu wpływów z VAT - ale z drugiej strony znów dobrej koniunktury. Rekordowo niskie bezrobocie (6,8 proc.) i wzrost średniej płacy oznaczają zwiększenie funduszu płac. Wszak więcej pracujących to wyższe zarobki i oczywiście - większe zakupy.

A druga, nieco ciemniejsza, strona medalu? Mimo wzrostu wpływów budżetowych polskim finansom daleko do doskonałości. Przedstawiciele rządu zapowiadali, że nadwyżki budżetowej nie uda się utrzymać do końca roku, który zakończymy deficytem ok. 30 mld zł (w ustawie budżetowej założono 50 mld zł).

Dobra sytuacja finansów publicznych ma też podłoże w... fundamentalnej słabości polskiej gospodarki: braku inwestycji, a tylko one mogą zapewnić stabilny rozwój w dłuższej perspektywie.

Inwestycje publiczne wspomagane środkami unijnymi w pierwszej połówce kadencji praktycznie stanęły. 2016 rok przyniósł niemal 8-procentowy ich spadek. W tym roku mamy do czynienia z pewnym odbiciem, ale do inwestycyjnego boomu jeszcze daleko.

Według danych GUS za III kwartał inwestycje wzrosły o 3,3 proc. rok do roku, ale zawdzięczamy to głównie inwestycjom samorządów (za rok wybory!), a nie firm prywatnych czy nakładom centralnym. Zwłaszcza te ostatnie mają wpływ na finanse publiczne w krótkim terminie (mniej wydatków - lepszy bilans).

Niedostatek inwestycji dziś oznacza mniej zysków w przyszłości i potencjalny kłopot dla finansów publicznych. Na razie udział inwestycji w PKB spadł do 17 proc. (z 17,4 proc. w ubiegłym roku). Do określonego w Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju poziomu 25 proc. daleko...

Obecny rząd mocno obciążył finanse wypływem środków. Program 500+ to 25 mld zł rocznie dodatkowych, sztywnych wydatków; obniżenie wieku emerytalnego - kolejne 10 mld zł.

W sytuacji dobrej koniunktury gospodarczej i uszczelnienia systemu podatkowego - udaje się te sumy zbilansować. Ale dobra passa nie będzie trwać wiecznie, a uszczelnianie systemu ma granice: wraz z domykaniem luki podatkowej wzrost wpływów będzie coraz mniejszy.

Jedyną szansą jest właściwie utrzymanie szybkiego wzrostu gospodarczego w perspektywie kilku czy kilkunastu najbliższych lat. Wskaźniki dotyczące inwestycji nie nastrajają optymistycznie, a finanse publiczne "jadą" na konsumpcyjnym dopalaczu. Co będzie dalej?

3. Bez przełomu, nieco lepiej

Rząd wiele biznesmenom obiecywał. I nie można powiedzieć, że nie realizował... A jednak po dwóch latach niewielu przedsiębiorców powie, że łatwiej im prowadzić biznes.

W raporcie Doing Business 2017, przygotowywanym co roku przez analityków Banku Światowego i oceniającym warunki prowadzenia biznesu, Polska spadła o trzy oczka - na 27. miejsce. Nasz kraj polepszył wskaźniki, lecz kilka innych krajów reformowało się znacznie szybciej.

Co przedsiębiorcy sobie chwalą? Choćby obniżkę podatków dla małych firm, pakiet stu zmian dla przedsiębiorstw (m.in. uproszczona księgowość, mniej kontroli) czy ulgę amortyzacyjną. Ale nadal czekają na Konstytucję dla Biznesu - zapowiadaną od miesięcy, dopiero w listopadzie przyjętą przez rząd (prace zaczęły się jeszcze pod rządami poprzedniej ekipy). A to dopiero początek drogi legislacyjnej. Ponadto biznes pamięta, że przepisy łatwo zmienić, a urzędnicza mentalność to trwały monolit.

W walce z oszustwami podatkowymi firmy kibicują państwu, bo te procedery nie tylko psuły wolny rynek, ale zagrażały działaniu całych branż (np. przestępstwa VAT-owskie sektorowi stalowemu); warto też zauważyć, jak zmieniły się wyniki koncernów paliwowych po wprowadzeniu tzw. pakietu paliwowego. Tyle że ta wojna nie odbywa się bezkosztowo; problemem są dodatkowe obowiązki i obciążenia biurokratyczne nałożone na firmy.

Od lat główną barierą prowadzenia biznesu jest niestabilność otoczenia prawnego. Mamy tu do czynienia z regresem, bo obecny parlament zwiększył swą "wydajność", a jakość procesu stanowienia prawa drastycznie spadła. Z Raportu Pracodawców RP wynika, że prawie 40 proc. ustaw było nierzetelnie konsultowanych, a aż 30 proc. to tzw. wrzutki poselskie (w ogóle niepoddane konsultacjom). W takim trybie przyjmowano na przykład ustawy pogarszające sytuację branży energetyki wiatrowej.

Ostatnio przedsiębiorców niepokoiła kolejna inicjatywa: zniesienie limitu 30-krotnego wynagrodzenia, powyżej którego nie płaciło się składek na ubezpieczenia społeczne. Oznacza to drastyczny wzrost oskładkowania dla najlepiej zarabiających specjalistów (zmianę w ekspresowym tempie przegłosowano nieco ponad miesiąc przed rozpoczęciem nowego roku budżetowego). Parlament odroczył wejście tych przepisów w życie o rok. Nie zmienia to faktu, że trudno w tej sytuacji mówić o stabilnych warunkach prowadzenia biznesu...

A zatem: jeśli chodzi o prawo stricte gospodarcze przedsiębiorcy nie mają specjalnych powodów do narzekań (przynajmniej w porównaniu z poprzednimi ekipami); widzą, że resort rozwoju pracuje, konsultuje etc. Kłopotem stają się za to ustawy z innych dziedzin, które mają wpływ na całe branże - by wspomnieć dyskusje wokół prawa wodnego i kluczowych dla energetyki opłat za wodę.

Rzucało się też w oczy, że rząd nie był monolitem: wicepremier Morawiecki zapowiada stworzenia państwa przyjaznego dla przedsiębiorców, a minister sprawiedliwości - karę 25 lat więzienia za oszustwa podatkowe... Pozornie sprzeczności nie ma: biznesmeni po jednej stronie, oszuści - po drugiej. Pozornie - bo jak wynika z doświadczeń przeszłości, przedsiębiorcy łatwo przyszyć łatkę oszusta.

Przełomu zatem nie było; Mateuszowi Morawieckiemu nie udało się wydatnie pobudzić ducha polskiej przedsiębiorczości. Ale ten, wciąż żywy, wydaje się odporny na skutki wszystkich niespodzianek.

4. Szlaki proste i kręte

Realizowane z niezaprzeczalnymi sukcesami zadania krótkiej perspektywy dominowały w dwuletnich pracach Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa. Gorzej z działaniami strategicznymi.

Lista załatwionych spraw bieżących jest długa, a efekty zazwyczaj pozytywne. Z ust premier Beaty Szydło publicznie bodaj nigdy nie padły krytyczne wobec MIB słowa. Ale...

"Ceny autostrad nie spadły w sposób znaczący, a powinny spaść" - to opinia, jaką podzielił się Jarosław Kaczyński po spotkaniu z panią premier 14 listopada.

Akurat w kwestii budowy dróg ocena wypada dość korzystnie. Tyle że odpowiadający za to wiceminister Jerzy Szmit i dyrektor generalny GDDKiA Krzysztof Kondraciu już położyli głowy.

Po stronie plusów trzeba zapisać modyfikację Programu budowy dróg krajowych, przyjętego przez rząd PO/PSL (pierwotnie zadania za prawie 200 mld zł, ale środki - tylko 107 mld zł). Nowy minister pozyskał dodatkowe 28 mld zł. I obiecał, że wprowadzi powszechną standaryzację projektowania i budowy obiektów inżynieryjnych, a koszty spadną i będzie można wybudować więcej. Jednak już w 2017 r. oferty przekraczały kosztorysy inwestora... Rozkręcające się inwestycje pomnożyły koszty, co może wpłynąć na zakres wykonania PBDK.

A co na kolei? Zmiany organizacyjne w PKP PLK i ustawiczny monitoring sprawiły, że na przełomie lat 2017-18 kolej minie półmetek wykorzystania dostępnych środków (66 mld zł) w realizowanych i ogłoszonych przetargach. Jest szansa, że w spokojniejszym trybie PLK zagospodaruje je do 2023 r. Ale do tego czasu miało być też wyremontowanych ponad 460 dworców, a plan okrojono do 189.

Kumulacja robót na torach (szczyt przed nami) pogłębiła problem wąskich gardeł (opóźniony wywóz węgla z kopalń i kłopoty z dowozem materiałów na budowy).

Mieszkanie Plus... Program ważny społecznie i politycznie dla PiS, "konik" prezesa Kaczyńskiego, demonstrującego publicznie dezaprobatę dla słabego tempa budowy tanich mieszkań. Od tamtej pory minister Andrzej Adamczyk ma na koncie nowe inicjatywy, ale duży jest też opór materii. Procedury trwają...

Minister nakłonił też spółki Skarbu Państwa (PKP, Poczta Polska), by wydzieliły tereny pod tanie budownictwo, włączając je do Krajowego Zasobu Nieruchomości. Program jednak nie idzie jak z płatka.

Sukcesem Ministerswta Infrastruktury i Budownictwa jest kilka rozwiązań prawno-organizacyjnych, korzystnych i dla strony publicznej, i innych interesariuszy. Przykładem relacje GDDKiA i PLK z wykonawcami (naprawiono błędy budownictwa infrastrukturalnego w poprzedniej perspektywie finansowej) i szanse godziwego zarobku na tak wielkich zamówieniach. Ale wskutek kumulacji zleceń i przyrostu kosztów, niektóre spółki notują straty na kontraktach, bywa też, że odstępują od realizacji. Na wykonawców przerzucono prace projektowe, opóźniające o ponad rok wejście na plac budowy. Taka zwłoka oznacza diametralną zmianę warunków na rynku!

Brakuje polityki branżowej. W II połowie roku zaledwie rozpoczęto konsultację kodeksu urbanistyczno-budowlanego. Na kolei nadal nie ma wspólnego biletu. A PKP PLK wciąż czeka na wieloletnią umowę na utrzymanie zmodernizowanej sieci. Niewiele zrobiono dla poprawy konkurencji kolei i transportu drogowego.

Ocena zewnętrzna może być lepsza niż komunikaty ze ścisłego kierownictwa PiS. Jak politycznie zostanie skwitowany resort? W przestrzeni medialnej pojawiły się pogłoski o dymisji ministra Adamczyka i włączeniu infrastruktury do struktur Ministerstwa Rozwoju. Może to nieco więcej wyjaśnia?

5. Energia państwa

Ostatnie dwa lata w energetyce? Sektor został zintegrowany kapitałowo z górnictwem. A wskutek branżowych akwizycji wzrosło znaczenie państwowych grup. I tu, i tu aktywną rolę odegrało państwo.

Jeszcze jako minister bez teki w rządzie Beaty Szydło, w listopadzie 2015 roku, Krzysztof Tchórzewski deklarował: - Pierwszym wyzwaniem politycznym, ale i gospodarczym, dla mnie, jako przyszłego ministra energii, będzie poprawa bieżącej sytuacji w górnictwie.

Górnictwo rzeczywiście znajdowało się w tarapatach. A energetyka wytwarzająca energię elektryczną głównie z węgla kamiennego zadrżała w surowcowych posadach. W reanimację górniczej branży włączono więc pozostające pod kontrolą państwa koncerny energetyczne. Z ich udziałem w maju 2016 r. powstała Polska Grupa Górnicza. Zbudowano ją na majątku Kompanii Węglowej; później przejęła jeszcze cztery kopalnie Katowickiego Holdingu Węglowego.

- Powołaliśmy PGG, firmę zdolną dziś konkurować również poza granicami kraju. Wszystkie spółki górnicze poprawiają wyniki finansowe. Uratowaliśmy miejsca pracy w sektorze górnictwa węgla kamiennego - sumował dwa lata pracy resortu wiceminister energii Grzegorz Tobiszowski.

Istotny wpływ na sytuację energetyki miało przejęcie polskich aktywów francuskich koncernów. Wiosną zeszłego roku Enea kupiła za około 1,26 mld zł właściciela Elektrowni Połaniec - spółkę Engie Energia Polska. A w listopadzie tego - PGE przejęła za 4,27 mld zł aktywa EDF.

Siłą rzeczy państwa w energetyce mamy więc dziś więcej niż kiedyś; podniósł się poziom koncentracji rynku.

Trzeci ważny rys minionych dwóch lat to głębokie zmiany na rynku OZE - efekt między innymi wprowadzania kolejnych regulacji. Do najważniejszych należała tak zwana "ustawa wiatrakowa". Obciążyła elektrownie wiatrowe podatkiem od nieruchomości. Pamiętajmy: stało się to na rynku borykającym się z olbrzymią nadpodażą gwałtownie taniejących zielonych certyfikatów. Janusz Gajowiecki, prezes Polskiego Stowarzyszenia Energetyki Wiatrowej, mówił nam przed kilkoma miesiącami, że znakomita większość firm prowadzących elektrownie wiatrowe przynosi straty.

Ważne dla sytuacji w sektorze wydaje się i to, co się jeszcze nie stało. Stosunkowo blisko jest, jak się wydaje, zmiana architektury rynku energii: z jednotowarowego (energia) na dwutowarowy (energia i moc). Rządowy projekt ustawy o rynku mocy jest już w Sejmie.

- Nie ma alternatywnego, równie przewidywalnego co do skutków i kosztów, pomysłu na uchronienie kraju przed deficytem mocy. Jeśli sektor energetyczny nie zostanie zasilony dodatkowym strumieniem pieniędzy z rynku mocy, to inwestycje w branży energetycznej będą poważnie zagrożone - popiera projekt prezes URE Maciej Bando.

Co zatem czeka energetykę? Najwyższy czas, by ustabilizować warunki działania odnawialnych źródeł energii. Inwestorzy czekają na tak zwaną "dużą nowelizację" ustawy OZE.

Szczegółowych, ale ważnych spraw jest więcej, lecz nade wszystko potrzebny jest drogowskaz określający przyszłość węgla brunatnego, rolę energetyki jądrowej czy skalę rozwoju OZE. Czyli nowa polityka energetyczna państwa...

- W sierpniu 2015 r. koalicja PO-PSL przedstawiła projekt polityki energetycznej Polski do roku 2050. Można go różnie oceniać, ale był i mógł być podstawą do dalszych prac. Minęły dwa lata rządów PiS i nadal nie mamy polityki energetycznej - stwierdził niedawno poseł Zdzisław Gawlik (PO).

Po serii taktyczno-strategicznych posunięć, chyba nadeszła pora na ten fundamentalny dokument.